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發展規劃在國家治理體系建設中發揮著重要作用，2025年是“十四五”規劃收官之年，也是“十五五”規劃謀篇布局之年。習近平總書記在黨的二十屆三中全會第二次全體會議上強調，要總結評估“十四五”規劃落實情況，切實搞好“十五五”規劃前期謀劃工作。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“發揮國家發展規劃戰略導向作用”“健全國家經濟社會發展規劃制度體系”。面向高質量編制“十五五”規劃的任務要求，必須深刻理解發展規劃在國家治理體系中的地位作用，重點把握好發展規劃和戰略、政策及其他規劃的關系，增強發展規劃的權威性、規范性、傳導性，加快健全國家經濟社會發展規劃制度體系。

1.深刻領會發展規劃的戰略要義

發展規劃是黨治國理政的重要方式。習近平總書記指出，“編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式”。用發展規劃來統籌部署經濟社會發展的各項事業、各項工作，是運籌資源要素發揮牽引帶動作用的重要體現。實踐已經證明，我國十四個五年規劃（計劃）集中體現了黨和國家的戰略意圖和中長期發展目標，引領全社會力量朝著既定的戰略目標前進，有力推動了經濟社會的發展。

發展規劃是引領經濟社會發展的總綱領。發展規劃居于我國規劃體系頂層，統籌部署各領域重點任務，指引其他規劃細化落實，為政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能提供了重要依據。2021年3月，全國人大審議通過“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出，“十四五”規劃“是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領”。發展規劃作為一種戰略性、前瞻性、導向性的公共政策，在凝聚發展共識、引領發展方向、配置公共資源、實現戰略目標等方面發揮著不可替代的作用。

發展規劃是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署，是統籌解決前進中困難、保障和改善民生的重要指引。習近平總書記指出，“從第一個五年計劃到第十四個五年規劃，一以貫之的主題是把我國建設成為社會主義現代化國家”?；仡櫄v史，“一五”計劃到“五五”計劃的重點是優先發展重工業，“六五”計劃開始把解放和發展生產力擺在突出位置，并增加了社會發展的內容，“十三五”規劃提出貫徹落實新發展理念，“十四五”規劃提出向第二個百年奮斗目標進軍。可以說，我國發展規劃的演進歷程，正是在經濟社會發展中不斷總結成效、分析問題，不斷把握規律、運用規律，與時俱進優化發展思路、指導和完善決策指引的過程。我國解決了溫飽問題、實現了全面小康，持續為實現共同富裕創造良好條件，充分彰顯了發展規劃與黨的執政理念緊密關聯、與發展的根本立場高度契合。

2.準確把握發展規劃的三對關系

發展規劃和戰略的關系。習近平總書記指出，“更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用”。黨的二十大報告明確了全面建成社會主義現代化強國的戰略安排，“十五五”時期，正是承上啟下的關鍵時期。從戰略指引上看，“十五五”規劃應錨定中國式現代化戰略方向，把握“五位一體”的總體布局要求，明確突破關鍵性難題、制度性障礙的目標要求，實現“十五五”的戰略目標與2035年遠景目標相貫通，形成奮進中國式現代化的總體綱領。從戰略部署上看，“十五五”規劃更加考驗戰略戰術的科學性、持續性。這五年是應對百年變局、塑造戰略優勢的關鍵五年，我們面臨的不確定不穩定因素增多，需要深刻分析形勢變量、把握規律方向，更需要研究不變的底層邏輯、增強戰略定力；這五年是我們轉型升級、創新爭先的關鍵五年，我們面臨的發展壓力、競爭挑戰增多，需要我們錨定科技創新、產業升級和社會建設主方向，從統籌全局全域發展的高度，進行“四梁八柱”的架構設計。從戰略落地上看，“十五五”規劃是加快高質量發展、形成強勁內生動力的重要規劃，要有效推動戰略布局的一體融合，在產業做強做大、投資消費潛力釋放、市場化改革攻堅、制度型開放共贏、城鄉區域深度融合、人文生態和諧共生等領域，開辟新領域新賽道、塑造新動能新優勢，牢牢把握戰略主動。

發展規劃和政策的關系。黨的二十屆三中全會提出：“圍繞實施國家發展規劃、重大戰略促進財政、貨幣、產業、價格、就業等政策協同發力，優化各類增量資源配置和存量結構調整?！卑l展規劃是規劃期內各項政策研究落地的基本依據，要根據發展規劃目標要求和任務部署，加強發展規劃對宏觀政策的引導，在政策出臺的時機、力度、節奏方面與戰略規劃實施做好統籌把握。貫徹這一要求，要完善發展規劃與宏觀調控手段協調聯動機制，將各類政策工具發力方向統一到發展規劃的戰略部署上，推動宏觀政策與戰略導向同向發力。比如，產業政策要圍繞發展規劃確定的產業發展導向和結構調整方向，突出功能性、激勵性，合理引導市場預期和市場主體行為；科技政策要圍繞發展規劃確定的創新要素、創新載體培育要求，引導戰略科技力量和高水平人才加快集聚；區域政策要圍繞發展規劃確定的區域重大戰略安排和空間格局優化方向，促進形成主體功能約束有效、要素有序自由流動、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展格局。同時，要加強公共資源配置的協同保障支撐。宏觀政策傳遞著發展規劃的戰略指向，統籌協調資源要素的配置方向和重點。在政策調控下，公共資源配置要服從和服務于公共政策方向，從而加強財政預算、政府投資、土地供應等對發展規劃的實施保障。比如，財政預算和中期財政規劃要與發展規劃協調銜接，統籌財力確保發展規劃目標的實現；信貸政策要引導和鼓勵銀行業金融機構重點支持發展規劃明確的重點領域和薄弱環節；土地政策要積極支持發展規劃確定的重大工程項目，堅持項目跟著規劃走、資金和要素跟著項目走、監管跟著項目和資金走，確保項目平穩落地實施。

發展規劃和其他規劃的關系。黨的二十屆三中全會指出：“健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制，發揮國家發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用?！卑l展規劃需要其他規劃具體傳導落實，由專項規劃在“條”上細化、由區域規劃在“塊”上深化、由國土空間規劃在“地”上保障。一方面，強化國土空間規劃保障作用。發展規劃在戰略謀劃部署中，客觀需要形成戰略架構及其空間安排，提出空間開發保護格局優化方向，提出地區間協調聯動重點，為國土空間規劃留出接口。遵循這一前提，國土空間規劃在編制時更加聚焦空間，增強對經濟社會發展的空間基礎支撐，重點保障發展規劃確定的重大戰略任務、重大工程項目落地實施。所以，發展規劃要引導國土空間規劃依據發展戰略強化空間保障，推動國土空間規劃科學布局生產、生活、生態空間，強化開發強度管控和“三區三線”精準落地，推動形成優勢互補、高質量發展的國土空間體系。另一方面，增強專項規劃和區域規劃支撐作用。從規劃內容看，發展規劃建構經濟社會發展的主體目標任務，并對關鍵性重點領域、重點區域等“四梁八柱”作出發展部署，引導專項規劃、區域規劃進行細化分解、支撐落地。比如，聚焦科技創新、基礎設施、綠色生態、民生保障等領域，需要相應專項規劃集中力量深化突破，通過具體的路線圖進行延伸細化；圍繞都市圈、城市群、跨流域地區等重點區域，需要區域規劃貫徹落實區域重大戰略、區域協調發展戰略，進一步研究打破地區分割、協調解決跨行政區的重大問題，通過一體化、協同化的共同目標路徑，促進區域戰略深化實施、促進區域間聯動融合。

3.全面增強發展規劃的權威性、規范性、傳導性

習近平總書記指出，“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。謀劃推進發展規劃研究和編制工作，要注重運用法治思維、科學思維、系統思維，提高發展規劃的權威性、規范性、傳導性，更好地強化發展規劃戰略導向作用，保持國家戰略的連續性穩定性，為順利實現現代化建設的宏偉藍圖提供強有力支撐。

增強發展規劃的權威性。法治是中國式現代化的重要保障，發展規劃從指令性計劃，逐步轉變為闡明中央戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范市場主體行為的重要制度規范，規劃地位不斷提升，有必要通過立法將相關制度規定確定下來，強化權威性指引。堅持依法制定規劃、依法實施規劃，是推動發展規劃及其重大戰略權威規范落地見效的重要支撐。當前，全國人大已將發展規劃法納入立法計劃，江蘇省、云南省、新疆維吾爾自治區等已先后出臺了省級發展規劃條例，浙江等省份也正加快推動發展規劃立法工作，旨在以法律手段強化全省規劃體系建設，加強對規劃的規范管理。

增強發展規劃的規范性。規范發展規劃編制方法，破解戰略謀劃不夠系統、虛實結合不夠緊密、技術支撐不夠翔實等難題，是高水平、高標準開展規劃編制的重要前提。要積極推進發展規劃編制技術研究，加強數據、知識、模型、案例、工具等技術集成，全面推進規劃圖譜、預測模型、工具庫、知識庫、專家庫等建設，發揮集成作用，進一步推動發展規劃編制理論體系和技術標準建設。

增強發展規劃的傳導性。建立統一銜接的規劃體系、配套融會貫通的協調機制，是強化發展規劃的戰略導向作用、提升治理能力的題中應有之義。要完善重大發展戰略統籌協調和重大規劃審議審核機制，提高戰略傳導的適配落實程度。強化發展規劃對相關政策制定的指引作用，探索建立政策與發展規劃符合性評價機制。完善規劃評估調整機制，更好地支撐規劃的接續實施、確保政府戰略部署銜接落地。強化規劃實施監督，建立實施反饋、整改的工作制度，發揮對部門和地方落實規劃的督導作用。

??（作者：周世鋒、王琳、張博聞，均系浙江省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，分別系浙江省發展規劃研究院研究員、教授級高工、經濟師）